버락 오바마가 대선 후보 시절, 부시 행정부를 비판하고 ‘변화’ 를 구호로 외쳤음에도 불구하고, 당선 후 미국의 국가 운영은 이전 정부와 변화가 없다. 그 이유를 터프츠 대학의 정치학과 교수인 마이클 글레넌이 ‘아이디어’ 와 가진 인터뷰의 일부에서 찾아 본다.
아이디어: ‘이중 정부’ 라는 용어는 어디서 온 것이죠?
글레넌: 1860년대에 생겨난 월터 배젓의 유명한 이론에서 온 것입니다. 배젓은 이코노미스트 잡지의 탄생을 주관한 학자로 그의 이름을 딴 칼럼이 지금도 있죠. 배젓은 그의 책 ‘영국의 헌법’ 에서 어떻게 영국 정부가 작용하는지를 설명하려고 했습니다. 그는 두 개의 기관들이 있음을 암시하였죠. 대중들은 위엄있는 기관들인 왕가와 상원이 정부를 운영한다고 잘못 믿고 있고요. 그러나 그는 두 번째 기관들의 존재를 암시했습니다. 그는 ‘효율적인 정부’ 라고 불렀고, 실제 정부 정책을 결정합니다. 이들은 하원, 총리, 영국 내각입니다.
아이디어: 미국에 이중 정부가 존재한다는 증거가 있습니까?
글레넌: 저는 버락 오바마와 같은 대통령이 왜 자신이 선거 운동 때 반대한 것과 같은 국가 안전 보장과 대테러 정책들을 포용하는지 궁금했습니다. 왜 대통령은 (이전과) 같은 정책들을 지속할까요? 저는 처음에 제 경험과 개인 지식, 그리고 수십 명의 군, 경찰, 정보부, 법원 관계자들, 국회의원들과의 인터뷰에 기초하여 글을 썼습니다. 이 책에 담긴 문서로 기록된 증거는 방대하죠. 책에 800개의 주석이 있습니다.
아이디어: 왜 정책 입안자들은 국가 안정 보장에 중요한 사항들을 비선출직 관리들에게 넘길까요?
글레넌: 의식적인 결정은 아닙니다. 국회의원들은 일반관료들이므로 국가 안전 보장의 영역 내의 전문가들을 따르게 됩니다. 특히 국가 안전 보장에 대해 독단적으로 잘못된 판단을 내리는 것을 매우 염려합니다. 그러므로 전문가들을 따르고 되고, 전문가들은 위협을 과장하는 경향이 있죠. 법원은 마찬가지로 국가 안전 보장 정책을 규정하는 전문가 집단을 따릅니다.
대통령제는 많은 사람들이 믿는 것처럼 대통령이 위에서 명령을 하고 관료들이 시키는대로 따르는 상하 구조가 아닙니다. 국가 안전 보장 정책은 사실 내부 관료들로부터 출발합니다. 존 케리가 국가 보장 정책 프로그램들 중에는 ‘자동 조정 장치’ 를 따르는 것들이 있다고 말한 것은 과장이 아닙니다.
아이디어: 그건 커다란 관료주의가 변화하는 것이 어렵다는 말을 우회적으로 표현한 것이 아니었나요?
글레넌: 그것보다 더 심각합니다. 이 특정 관료집단들은 트럭의 폭을 정하거나 철도 화물요금을 결정하지 않습니다. 그들은 민주주의에서 되돌릴 수 없는 중추적인 결정을 내리고, 의견들을 막아버리며 대단히 심각한 결과가 될 수 있습니다.
아이디어: 오바마의 국가 안전 보장 결정들은 후보자일 때와 대통령일 때의 관점 차이일 수 없나요?
글레넌: 당신이 설명한 요소도 있습니다. (그러나) 미국의 국가 안전 정책은 하나의 설명이나 한 가지 원인만이 있지 않습니다. 조지 부시 행정부와 사실상 같은 방식으로 정책 하나 하나가 그대로 지속하는 데에는 그 외에 진행되는 무언가가 있습니다.
아이디어: 이건 우리가 배운 미국의 정치 제도가 아니군요.
글레넌: 저는 배짓이 영국인들에게 설명한 것처럼, 대외적으로 얼굴 역할을 하는 기관들이 실제 미국의 국가 안보 정책을 정하고 있는 것으로 미국 국민들이 속고 있다고 생각합니다. 국민들은 선거를 통해 대통령, 국회의원을 뽑고 법을 고치면 정책이 변화할 것이라고 믿죠. 물론 대통령, 국회의원, 법원이 정책에 영향을 미친다는 예들이 있습니다만, 크게 보면 여전히 국가 안전 보장의 영역에서 숨겨진 기관들이 정책을 만듭니다.
아이디어: 이 문제점을 고칠 희망이 우리에게 있습니까?
글레넌: 궁극적인 문제는 미국 국민들에게 만연하는 정치에 대한 무지입니다. 이러한 숨겨진 기관들에서 나오는 위협에 대한 무관심도 있죠. 개혁을 위한 힘이 나오는 곳은 바로 국민들입니다. 정부가 아니죠. 여기에서 정부는 문제 자체일 뿐입니다. 국민들은 정부라는 소의 뿔을 잡아야 합니다. 매우 하기 어려운 일이죠. 무지는 많은 면에서 이성적이기 때문입니다. 당신이 영향을 미칠 수 없는 문제들과, 당신이 바꿀 수 없는 정책들에 대해 공부하고 활동해서 생기는 (물질적) 이익은 거의 없습니다.
